2016年4月，熊本县熊本地区发生两次震级为7级的地震。14日的前震和16日的主震造成了巨大的破坏，导致274人死亡，约20万户房屋受损。熊本地震至今已过去十年。熊本县还经历了多次洪灾和新冠疫情，在灾后重建方面取得了哪些成就，又有哪些“功课”尚未完成？让我们以灾民住房问题为切入点，聆听居民、援助团体、社会福利委员会和政府官员等不同人士的经验分享。
熊本地震被认定为“熊本县地震”。震中位于熊本县境内，受灾严重的地区也位于熊本县和大分县的部分地区。地震高峰期，熊本县约有18万人被疏散，约20万户房屋受损。熊本县约17万人口中，超过10%的人被迫居住在避难所或其他临时住所，四分之一的房屋遭受了不同程度的损坏。这场灾难似乎专门针对熊本县。即使在熊本县境内，受灾程度也存在巨大差异，这使得人们难以全面了解灾情。在受灾尤为严重的益城町，98%的建筑物遭到破坏，高峰期约有一半的居民居住在避难所。而另一方面，也有一些地区的房屋几乎没有受损，却仍然适宜居住。此外，即使在同一区域内，诸如距断层和地下水脉的距离以及建筑年代等细微差别也会对灾害程度产生巨大影响。除此之外，家庭和个人的具体情况也会造成差异。灾害程度和恢复进程既需要宏观视角，也需要关注个体情况。这一点不仅在考量熊本地震时至关重要，而且在思考灾害和恢复的“过去”与“未来”时也同样重要。
即使过了10年，“那天晚上发生的事情”仍然历历在目。
今年4月14日，正值熊本地震前震发生十周年之际，益城町举行了熊本地震遇难者追悼会。273名遇难者中，有45人集中在益城町。一位代表遇难者家属的女性讲述了她亲身经历的灾难：失去亲人的悲痛、重建生活的艰辛、对过去的感恩以及对未来的希望。她还表示，即使到了现在，每当看到全国各地发生的灾难新闻，灾难的记忆都会再次涌上心头。对于遇难者来说，十年太短，记忆难以磨灭。熊本市健康生命保障协会理事大田黑和世生动地讲述了她亲身经历的灾难，仿佛就发生在昨天。该协会主要服务于熊本市的居民，通过提供生活咨询和福利服务等方式保障他们的生活。前震发生在4月14日晚上9点刚过，她当晚在户外过夜。第二天，她心想“现在应该没事了”，便回到公寓，正准备睡觉，16日凌晨1点刚过，主震就发生了。她住的公寓屋顶漏水，二楼的褥子和榻榻米都被淋湿了。虽然不知道什么时候才能拿到政府的维修援助，但邻居们帮忙修好了屋顶。至于被淋湿的褥子，他们觉得“市政府肯定不会提供新的”，就把它晾干后继续用。
低收入人群住房短缺问题依然没有得到解决。
熊本县生命健康保护协会联合会会长三木田胜昭（Katsuaki Migita）也居住在熊本市。该联合会负责监督县级组织的工作。地震发生后，他在车里睡了大约三天。他说自己“太害怕了，不敢待在家里”。幸运的是，他的房子没有被毁。随着外地志愿者陆续抵达，物资短缺和诸如洗澡设施等生活困难问题得到了解决。三木田先生主要负责与外地组织联系协调，接待来访者，并根据民众的请求开展灾区情况调查。熊本市前市议员、现任熊本市生命健康保护协会会长增田真纪子（Makiko Masuda）则为那些不得不留在避难所直到最后一刻的人们提供了帮助。熊本市在灾后立即采取措施，优先安排灾民入住公共住房，但即便如此，仍有许多人面临住房困难。曾任熊本市议员、并经常与“生命健康守护协会”合作的增田真纪子女士，也为那些被迫留在避难所直至最后的人们提供了帮助。尽管熊本市在灾后立即采取措施，优先安排灾民入住公共住房，但许多人仍然面临住房难题。熊本市所有避难所于2016年9月关闭，距灾后五个月（熊本县所有避难所于2016年11月关闭）。增田女士倾听了每一位留在避难所直至最后的人们的处境和诉求。这些人大多是低收入人群，没有家人可以依靠。她的一项重要成果是游说市政府在避难所安装洗衣机。地震发生十年后，低收入人群的住房短缺问题依然没有得到有效解决。地震后，原本为单人居住设计的破旧公寓楼被拆除，取而代之的是新建公寓，而新建公寓的租金往往更高。即使是保留下来的公寓，由于房源短缺，租金也趋于上涨。然而，熊本市的住房援助标准自2015年以来一直未进行调整，当时单人家庭的援助金降至31,100日元，双人家庭降至37,000日元。
无法再居住在他们熟悉的城镇的老年人
在益城町，大部分建筑都遭受了不同程度的损坏，住房短缺问题更为严重。然而，这里的情况与熊本市截然不同。益城町最引人注目的是郁郁葱葱的森林和农田遍布起伏的地形，但农业人口并不多。最大的劳动力集中在零售和服务业。这是因为益城町也是以熊本机场为枢纽的物流和旅游中心。此外，益城町交通便利，距离熊本市约30分钟车程，使其成为热门的通勤城镇。作为益城町社会福利委员会的员工，外山健吾一直参与灾后救援和重建工作。2016年，他负责一个扶贫项目，主要照顾那些独居困难的老人。这些老人的房屋也在地震中受损。当房屋“无法居住”时，能够提供的帮助就非常有限，而且住在避难所也并非易事。一半的老年居民无法继续在镇上生活，最终搬到镇外与亲戚一起生活，或者住进了镇外的养老机构，再也没有回到镇上。
社会福利委员会工作人员挨家挨户进行访谈。
许多镇民先是住在避难所，后来搬进了临时住所。社会福利委员会的工作人员拿到了一份镇上约4000户房屋受损程度达50%或以上的家庭名单，他们挨家挨户走访，了解居民的处境和遇到的问题。每户人家都面临着不同的困难，但困难的性质各不相同。有时，他们不得不倾听居民们在临时住所里承受的压力，以及对镇上的抱怨。即使是那些符合入住临时住所条件的人，也选择留在自己摇摇欲坠的房屋里。在一些农户家庭中，父亲睡在幸免于难的农具棚里，而其他家庭成员则住在临时住所。对于农民来说，房屋和农具棚通常位于同一块土地上，或者距离很近。针对受损且无人居住的房屋的农具盗窃案确实发生过。有些情况只有通过走访每户人家并进行深入访谈才能发现。有些家庭非常偏僻，很少出现在社区里。此外，由于通勤城镇人口流动性高，镇内各行政区负责人、福利专员和儿童福利专员之间缺乏充分的信息共享，这一点显而易见。对于自身也受到灾情影响的工作人员来说，开展访谈工作是一项沉重的负担。尽管如此，他们还是将听到的所有信息，包括投诉，都转达给了镇政府，并要求他们采取行动。“我认为正是这些持续的努力赢得了他们的信任，”富山先生说道。大约一年后，临时住所居民的投诉显著减少。
住房短缺也会导致家庭破裂。
随着探访的持续和关系的建立，他们开始从临时住所过渡到稳定的居住环境。2018年，灾后公共住房的申请开始。他们会放弃重建家园吗？他们的收入是否符合申请资格？社会福利委员会工作人员的职责范围扩大，包括帮助人们应对艰难的选择和复杂的行政程序。令富山先生感到惊讶的是，在临时住所之后，最难找到永久住所的并非单身老人。灾后公共住房的居民中约有30%是单身老人，但也有几个百分点是带着孩子的家庭。此外，还有许多40岁左右的失业单身人士，他们被称为“冰河时代一代”。单身老人即使不住在一起，通常也能得到家人的支持。相反，单亲家庭和有精神健康问题的人往往被遗弃。造成这种情况的背景是地震造成的失业和社会孤立。此外，在利用私人租赁公寓的“临时住房”中，许多单元房都是为单身人士设计的。因此，政府迅速建立了一套系统，允许将家庭分割成多个单元，并安置到专为单身人士或小家庭设计的单元房中。然而，这也导致了一些人独居后变得孤僻，与家人疏远。房屋损毁也可能摧毁“与家人同住”的最后一道安全防线。在益城町，政府为灾民提供了671套公共住房，并于2019年至2020年间投入使用。这些临时住房在地震发生七年后的2023年完成了其使命。
随时间变化的挑战
灾民公屋从一开始就受到了新冠疫情带来的“自我约束”的影响。在社区建设的关键时期，人际互动的机会急剧减少。富山先生表示，这种影响至今仍在持续。2023年前后，需要应对的新问题越来越多。一些灾民公屋的居民误以为因为是公屋就不会被强制驱逐，尽管他们有能力支付房租，却仍然拖欠房租，最终被强制驱逐，不得不依靠扶贫项目提供的庇护所。在由年迈父母和五十多岁、性格孤僻的子女组成的所谓“8050”家庭中，即使父母去世并留下遗产，子女也可能无法维持生计。一些相对年轻的人搬到了益城町，他们经济拮据，只能依靠物资和庇护所等援助，或者领取社会福利金。地震发生时年龄在60岁左右的建筑工人和其他一些人失去了家园和工作，随着年龄增长，他们面临着经济困难。无论是否与地震有关，情况都在不断变化。目前的灾后公共住房正在逐步过渡到普通的镇属住房，优先考虑单亲家庭和领取福利金的人群。富山先生关注社区关系，但与地震刚发生时的情况有所不同。这是因为不缴纳（或无力缴纳）社区协会费用的家庭被排斥的情况开始显现。另一方面，也有一些积极的变化。例如，在熊本地震及其引发的洪水灾害期间，社会福利委员会设立的灾害志愿者中心无法为受灾民众提供与“生计”相关的援助。这是因为存在一项原则，即公共福利“不得用于接受福利者的营利活动”。然而，由于富山先生等人认真倾听了受灾民众的诉求，这套体系似乎正在逐步改变。在2025年能登半岛地震中，灾害志愿者中心为大量失去家园和工作岗位的居民提供了援助，不分生死地帮助他们。
社会福利理事会与志愿者团体网络之间的联系
2016年10月，熊本地震发生八个月后，非营利组织熊本灾害志愿组织网络（KVOAD）成立。其宗旨是在灾害发生时提供援助，协调可持续的灾后重建工作，加强相关组织间的合作，并培养人力资源。熊本地震使人们重新认识到灾害志愿人员的价值，并在此基础上建立了灾害应对方面的专业知识，以及与县内外组织开展合作的体系。今年是该组织持续发展这些工作的第十个年头。自2023年起，每月至少举办一次“火之国会议”，旨在分享信息，并维系各组织间的“面对面交流”。会议参与者包括政府机构、社会福利委员会、民间援助组织和其他地方组织。代表理事樋口勉指出，“灾害和灾后重建是一个持续的过程。”每年熊本县都会遭受台风和暴雨的侵袭。此外，即使某些情况并未达到大规模灾害的程度，也需要保持警惕。就在今年3月，该县南部发生了一系列震度为1至4级的地震。灾害发生时，“火之国会议”的召开频率会增加，并将共享信息于当日上报首相官邸。为各市级社会福利委员会提供支持的熊本县社会福利委员会（Kenshakyo）副秘书长川口和弘表示，KVOAD的存在“令人非常安心”。然而，来自全国各地的捐款内容和志愿者人数往往会受到受灾地区关注度的影响。KVOAD的樋口希望媒体“不要将公众的注意力集中在特定地点”。有些地区获得了过多的关注，但也有一些地区尽管屡遭灾难却未能从中恢复过来，却没有得到足够的关注。
地震留下的“后遗症”：住房和福利待遇。
对熊本地震灾民的援助遗留了许多未解决的问题。例如，一些人既无法住在自己的家中，也无法搬进临时住所。这是因为即使房屋尚未修缮，那些申请了紧急维修的家庭也无法入住临时住所。随着灾后时间的推移，可获得的福利和豁免减少，人们对福利的抵触情绪日益高涨。尤其是在山区，除了羞耻感之外，福利领取者拥有和驾驶私家车的限制也成为一个问题，因为他们离不开汽车。在某些情况下，一些极力避免使用福利的家庭仍然住在破旧的房屋里。县社会福利委员会的川口女士表示：“我们有时会帮助那些我们认为需要福利的人申请。”KVOAD的樋口先生建议，临时住所不应是临时预制结构，而应是可以长期居住约20年的房屋。 “在临时住所里，压力往往会导致争吵。一旦房屋稳定下来，人们就能过上更平静的生活，”樋口说道。主要的资金来源很可能是国家政府根据《灾害救济法》提供的补贴。目前，即使是临时住所，每户也能获得约600万日元的补贴。如果在此基础上再增加几百万日元，就可以建造一定规模和性能的房屋。川口还建议各地方政府设立并运营“住房保障特殊需求人群住房支援委员会”。这是一个地方政府与房东组织和住房支援组织合作的体系，旨在帮助所谓的“住房弱势群体”搬进私人公寓等住所。然而，目前该县只有少数几个城市设立了此类委员会。如果能建立一个提供住房、监督和身后事一站式服务的体系，或许会有更多“房东”愿意接纳他们。政府和社会福利委员会是最有能力提供此类服务的机构。平时保持心境平和，才能在灾难发生时做出恰当的反应。
我们在正常时期的行为方式决定了我们如何应对灾难。
4月16日，正值熊本大地震十周年之际，熊本县举办了“防灾危机管理高级研讨会”。研讨会面向全县各市、町、村的负责人，主题为“熊本大地震十年：从过去吸取教训，展望未来”。时任内阁官房内阁委员（并于2008年至2012年担任熊本县副知事）的冰谷义康发表了题为“当时发生了什么？我们能从中吸取什么教训？”的演讲。他表示，当时他每天都与各部委派来的官员进行磋商，纠正地方政府与中央政府在理解上的分歧，并努力促成从内部修复一座天花板受损的体育馆，使其成为避难中心，所有费用均由中央政府承担。他还秘密安排政府、县政府和地方政府汇报情况、共享信息，以便迅速做出必要的决策。“虽然有些行动比较仓促，但我们最终还是能够迅速应对。”冰谷先生说道。多年后，一位曾参与能登半岛地震救援工作的政府官员问他：“为什么熊本的情况处理得如此顺利？”他强调，关键在于“平时的沟通”。他表示，定期一起吃午饭或喝茶，“确保在紧急情况下有人可以作为你的对接人”，可以扩大灾难发生时应对灾难的可能性。冰谷先生以熊本地震为例，指出“避难中心的运作应该由居民负责，而不是政府”。他还表示，为了防止受灾地区出现混乱，市长应该扮演指挥官的角色，收集信息并做出决策，而不是亲自前往现场。他请求媒体“不要对报道反应过度”。
如何建立“面对面关系”
接下来，由熊本大学副校长竹内由纪子主持了一场小组讨论。小组成员包括冰谷先生、熊本市市长大西和文、非营利组织“益城大好项目”代表理事吉村静代、负责管理益城町体育馆的熊本基督教青年会的丸目洋子以及熊本县知事木村隆。在不到30分钟的时间里，大家分享了丰富的经验和见解，但最令我印象深刻的是大西市长的“反思”。他解释说，当他试图解决市民的每一项投诉和不满时，市政员工开始接连出现健康问题。看到这种情况，来自全国各地的后勤人员纷纷劝说：“让他们休息吧，我们在这里就是为了这个。” 从那时起，大西市长开始思考“如何才能让这种模式可持续发展”。他还意识到，在救援和支援工作中发挥关键作用、不眠不休的自卫队，正在努力安排行动，确保每位队员都能得到充分的休息。冰谷先生也表示：“单凭意志力无法支撑一场持久战”，强调了关爱工作人员和居民的重要性。木村知事谈到了县政府的作用，强调了支持市长和町长以便县政府更便捷地开展行动，以及协调全国各界支援力量的重要性。曾在益城町担任避难中心负责人三个月的吉村先生表示，他的座右铭是“能者为己，尽己所能”，并据此安排了角色分工和行动。基督教青年会的丸目先生结合自己曾在体育馆安置疏散人员的经验表示：“政府进行疏散演习时，我希望像我们这样的指定管理机构能够以地方组织的身份参与其中。”最后，竹内先生总结发言，强调了即使在和平时期“面对面交流”的重要性，市长“通过保护员工来保护居民”的职责，以及不要过度解读和臆想情况的重要性，并敦促与会者意识到持续沟通的责任。
国家应扮演的角色
毫无疑问，政府已经尽力了。然而，我仍然觉得现行体制的结构使得它难以充分提供那些只能通过“公共援助”来实现的需求。例如，即使就福利标准而言，地震已经过去十年，熊本县许多地区可以说“生活已经恢复正常”，但福利标准仍然没有跟上物价和租金上涨的步伐。制定和完善能够保障民众享有健康且符合文化习俗的最低生活水平的制度，是国家政府的责任，而非各个都道府县的责任，而不仅仅是福利标准。如果在正常情况下，需要帮助的人都被忽视，那么在未来发生重大灾害时，国会和政府将面临比能登半岛地震时更大的批评。我希望政府不仅在福利方面，还能重新审视其政策，包括在必要时采取“精简政府”的措施，以便能够提供那些只能通过“公共援助”来实现的需求。 ■三和良子，自由撰稿人，博士（学术）。其著作包括《公共援助制度中的政策决策：被“支持独立”所操控的安全网》（日本报论社，2023年）和《最简单的算法书》（与长岛隆合著，技术报论社，2013年）。他拥有东京理科大学物理学硕士学位和立命馆大学博士学位。在担任信息通信技术工程师和企业研究员之后，他自2000年起几乎全身心投入写作。后来，由于残疾，他培养了广泛的兴趣，包括社会问题、教育、科学和技术。2014年，他荣获贫困新闻奖。2023年，他因对公共援助制度政策决策的研究获得博士学位，目前正在研究社会保障福利在灾后重建中的作用。自2014年以来，他一直积极参与联合国及其他组织的国际人权活动。他是日本科学技术记者协会的理事，也是立命馆大学的访问研究员。他是一位爱猫人士，与救助的猫咪共同生活了约40年。
【参考来源】熊本地震から10年、被災者の「住宅難」解決せず…行政・民間あげての努力も、今なお残る「宿題」
https://news.yahoo.co.jp/articles/98397ca6a6877d87b32779a789618841176acadd（底部点击原文连接）
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